ENTREPRISES PUBLIQUES

ENTREPRISES PUBLIQUES

On désigne sous le nom d’entreprises publiques l’ensemble des exploitations industrielles et commerciales publiques dotées d’une autonomie plus ou moins grande, quelles que soient leur dénomination ou leur forme juridique. L’autonomie des entreprises publiques se caractérise, en général, par l’octroi de la personnalité morale. Elle peut se traduire également par des attributs plus limités: autonomie financière, capacité de contracter, etc.

Le développement des entreprises publiques dans beaucoup d’États contemporains s’est trouvé lié à l’influence de l’idéologie socialiste . Dans les conceptions de l’État libéral, l’intervention directe de l’État en matière industrielle et commerciale doit rester exceptionnelle. Elle ne doit, en aucun cas, être suscitée par la volonté de se mêler à l’activité économique. En revanche, dans la société socialiste, l’appropriation publique des moyens de production était considérée comme un moyen essentiel pour mettre fin à l’oppression de l’homme par l’homme. La réalisation de cette collectivisation de l’économie a été particulièrement marquée dans les pays socialistes; elle s’est également produite, avec des objectifs plus limités, dans de nombreux pays capitalistes après des périodes de crise et, notamment, au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. Les entreprises publiques apparaissent souvent comme un moyen de lutte contre des intérêts économiques trop puissants . Le combat contre le capitalisme reste essentiel: il s’agit d’éviter la mainmise des trusts sur l’économie de l’État. Les entreprises publiques doivent constituer des leviers de commande à partir desquels l’ensemble de l’économie pourra être dirigé conformément aux exigences de l’intérêt général. Les entreprises publiques peuvent aussi chercher à réaliser des objectifs économiques que le secteur privé ne peut satisfaire : développement d’un secteur de pointe, réalisation d’une entreprise de dimension importante. Une idéologie nationaliste a aussi permis le développement des entreprises publiques. La plupart des États indépendants issus de la décolonisation eurent pour premier souci de se libérer des contraintes que le capital étranger faisait peser sur leurs politiques, en nationalisant complètement ou partiellement les entreprises privées (nationalisation du canal de Suez par l’Égypte, en 1956, par exemple).

Des objectifs sociaux peuvent également être assignés aux entreprises publiques. Il s’agira de constituer ces entreprises dans des secteurs où, dans l’intérêt de la collectivité , la loi du profit doit être écartée ou nuancée. On peut aussi s’efforcer d’organiser des entreprises qui accordent au personnel un maximum d’avantages sociaux.

Les entreprises publiques répondent souvent à des impératifs de bonne organisation administrative . Détacher un service de l’ensemble des organes de l’État peut permettre d’améliorer ses techniques de gestion, de lui accorder une plus grande souplesse dans sa gestion en le soustrayant, par exemple, à l’application des règles de la comptabilité publique. C’est ainsi que les spécialistes de l’administration reconnaissent que «l’introduction d’une gestion responsable se fait avec le maximum d’efficacité lorsqu’une activité est confiée à une institution séparée, extérieure au département ministériel» (Fulton Report, 1968).

1. Développement

On admet en général que constituent des entreprises publiques les seules entreprises autonomes qui poursuivent de manière plus ou moins directe une finalité économique . Mais, selon les États, un contenu plus ou moins large peut être donné à cette qualification. En U.R.S.S. et dans les pays qui connaissaient un régime socialiste, elle recouvrait pratiquement toutes les formes de gestion personnalisées. En revanche, dans les démocraties classiques, elle ne s’applique qu’aux entreprises poursuivant des objectifs de production ou d’échange de biens et de services.

Modes de création

Il y a plusieurs modes possibles de création des entreprises publiques. Elles peuvent être, tout d’abord, le résultat de l’intervention de l’État dans un domaine nouveau où l’initiative privée n’a pas voulu ou n’a pas pu s’exercer (énergie atomique, par exemple). Il peut s’agir également d’une intervention publique parallèle aux entreprises privées (ainsi dans le domaine de la recherche scientifique). Les entreprises publiques peuvent aussi résulter de la nationalisation des entreprises privées. Dans les États capitalistes, cette nationalisation est reconnue comme légitime dans certains cas. Ainsi, le préambule de la Constitution française du 27 octobre 1946, auquel se réfère la Constitution de 1958, prévoit que «tout bien, toute entreprise dont l’exploitation a ou acquiert les caractères d’un service public national ou d’un monopole de fait doit devenir la propriété de la collectivité». En général, dans de tels États, seul le législateur a l’initiative de la nationalisation – tel est le cas, par exemple, aux États-Unis, en Suède ou en France – , qui suppose une indemnisation juste et préalable.

Champ de l’intervention publique

L’importance des domaines économiques couverts par les entreprises publiques varie selon les États et les époques. Dans les États socialistes, la plus grande partie de l’économie relevait en principe d’une telle formule. Parmi les États capitalistes, certains sont particulièrement fidèles aux entreprises privées (États-Unis), tandis que d’autres possèdent un grand nombre d’entreprises publiques (France, Italie). Les interventions publiques sont les plus fortes dans les domaines de l’énergie, des transports et des banques.

En France, le secteur des entreprises publiques n’avait cessé de s’étendre jusqu’à ce que le changement de politique générale, lié à l’alternance résultant des élections législatives de mars 1986, se traduise par l’affirmation de la volonté de rendre au secteur privé un certain nombre d’entreprises publiques. Après la vague de nationalisations de 1982, qui prolongeait le mouvement de 1936-1937 (sous le gouvernement du Front populaire), et celle de 1945-1946 (sous le gouvernement du général de Gaulle), le secteur public comptait environ 150 entreprises, encadrées par un essaim de plusieurs centaines de filiales. Le mouvement de dénationalisation ou de privatisation, résultant de la loi du 2 juillet 1986, a touché des entreprises comme T.F.1, Elf Aquitaine, Saint-Gobain, la C.G.E., Paribas, la Société générale. Suspendu à partir des élections présidentielle et législatives de 1988 (politique du «ni-ni»), le mouvement devait pourtant être repris par les socialistes, avec notamment, en 1992, la cession d’une large partie du capital de Total.

En France, on trouve des entreprises publiques dans le secteur énergétique (Charbonnages et Houillères de bassin, Gaz de France et Électricité de France, régies communales des Eaux, Entreprise de recherches et d’activités pétrolières), dans le domaine des industries extractives (Bureau de recherches géologiques et minières, Mines domaniales des potasses d’Alsace), des industries mécaniques (Régie Renault, sociétés nationales de construction aéronautique), des industries chimiques (Office national industriel de l’azote, Mines domaniales des potasses d’Alsace), des industries alimentaires (Régie des alcools), des transports (transports par terre: Société nationale des chemins de fer français, Régie autonome des transports parisiens, régies locales de transports; transports aériens: Air France, Air Inter, aéroports; transports maritimes et fluviaux: Compagnie générale transatlantique, Compagnies des messageries maritimes, ports autonomes), des télécommunications (service des Postes et Télécommunications), des services et commerces; cinéma: Union générale cinématographique; Comptoir général d’exportation et de participation, Actualités françaises), du logement (offices d’H.L.M., sociétés d’économie mixte), du commerce de gros (Fonds d’organisation et de régularisation des marchés agricoles, Office national interprofessionnel des céréales), dans le secteur financier (banques, sociétés d’assurances, Caisse nationale des marchés de l’État).

Dans un certain nombre de ces secteurs, les entreprises publiques occupent la première place dans l’économie française (énergie, transports, télécommunications, finances). De manière générale, la part des entreprises publiques dans l’industrie française est de 26 à 27 p. 100 pour les investissements, de 9,5 à 10 p. 100 pour le chiffre d’affaires et de 7 p. 100 pour les effectifs.

En Allemagne fédérale, on trouve des entreprises publiques dans le domaine de l’énergie (charbonnages, pétrole, électricité, gaz, distribution d’eau), de l’industrie (industries de transformation du charbon et du pétrole, industries des métaux ferreux et de l’aluminium, chantiers navals, industrie automobile, sidérurgie), des transports (chemins de fer, tramways, navigation aérienne et fluviale), du commerce, des instituts de crédit, des entreprises de construction de logements, de l’assurance individuelle. De façon générale, la part qu’elles ont dans l’ensemble des capitaux des entreprises se situe autour de 15 p. 100, elle est de 13 p. 100 dans le chiffre d’affaires, de 8 p. 100 pour les effectifs, de 18 p. 100 pour les investissements.

En Italie, l’intervention publique a joué dans le secteur agricole, dans celui des industries d’extraction, des industries alimentaires, des boissons et des tabacs, des industries textiles, de la confection et de la chaussure, des industries du bois et des meubles, du papier et de l’imprimerie, des industries chimiques, de la pierre, de l’argile et du verre, des industries mécaniques et électroniques, des industries de construction, de l’énergie (hydrocarbures, électricité, gaz, eau), des transports (routes, chemins de fer, transports maritimes et aériens, construction de ports et d’aéroports), des télécommunications, du commerce, des banques et assurances, du tourisme, du cinéma. Dans l’ensemble de l’économie italienne, les entreprises publiques, si l’on exclut le secteur financier, représentent 8,1 p. 100 du chiffre d’affaires, 11,6 p. 100 des effectifs et 28 p. 100 des investissements productifs.

2. Statut

Forme juridique

La forme juridique des entreprises publiques peut être l’objet de nombreuses variations. Constituées à des époques différentes par des lois distinctes, les entreprises publiques se trouvent dotées de statuts divers. En U.R.S.S. et dans les démocraties populaires, on relevait un seul type d’entreprises, les entreprises d’État, organisations publiques de caractère économique. En France, au contraire, on en trouve trois formes. Beaucoup d’entreprises publiques sont organisées en établissements publics industriels et commerciaux (électricité, gaz, radio-télévision): dans ce cas, il y a une structure et un capital entièrement publics. D’autres, dans des domaines où l’on a voulu maintenir une place aux actionnaires privés, sont des sociétés anonymes d’économie mixte; leur capital associe le public et le privé (transports terrestres, aériens ou maritimes). Enfin, certaines ont gardé la structure de société anonyme, bien qu’il n’y ait qu’un seul actionnaire, l’État. Cette pratique a été utilisée dans des secteurs (banque, assurances) où il était important de se cacher derrière le masque du droit privé, seul considéré comme valable à l’étranger: le capital est entièrement public, la forme reste pourtant privée.

En Italie, on rencontre trois types d’entreprises publiques. Certaines, qualifiées d’«organes publics», n’ont pas la personnalité morale; elles ne sont pas juridiquement distinctes des ministères ou collectivités locales, mais bénéficient cependant d’une certaine autonomie administrative et financière (postes, téléphones, chemins de fer). D’autres constituent des «organismes publics» dotés de la personnalité morale: ce sont des personnes publiques; leurs rapports avec les tiers se situent cependant dans le cadre du droit privé (Institut national pour l’électricité, banques). Certaines entreprises publiques ont une forme privée; l’État y participe en partie ou en totalité au capital d’une société privée: c’est le cas de l’Institut pour la reconstruction industrielle (I.R.I.), par exemple.

De façon générale, dans le Marché commun, les sociétés à participation publique constituent la part la plus importante du secteur public. On les rencontre principalement en Allemagne et en Italie. La France et le Benelux utilisent également cette structure juridique.

Structure

La structure des entreprises publiques est parfois calquée sur celle des services ordinaires de l’État. Dans d’autres cas, une organisation spéciale aux entreprises publiques est mise sur pied.

Dans le système socialiste, les entreprises publiques étaient gérées par un directeur, seule autorité nommée par le ministère de contrôle. Dans d’autres États, les entreprises ayant la forme de sociétés anonymes possèdent la même structure que celle des entreprises commerciales privées. Elles sont gérées par l’assemblée générale des actionnaires – souvent fictive dans la mesure où l’État est le seul actionnaire – , le conseil d’administration, le président ou le directeur général (France, Brésil par exemple). En fait, les responsabilités essentielles appartiennent à ce dernier organe.

Dans de nombreux pays, par un souci de décentralisation, le conseil d’administration représente les différentes parties intéressées. Ainsi, dans la Yougoslavie de Tito, la gestion fut remise aux travailleurs eux-mêmes, dont le conseil élisait le directeur de l’entreprise. En France, les entreprises publiques constituées au lendemain de la Seconde Guerre mondiale ont été formées sur une base tripartite. Les conseils d’administration comprennent, en principe, une représentation égale de l’État, des usagers et du personnel. En pratique, ce tripartisme n’est pas toujours respecté. Dans les sociétés d’économie mixte, il a été nécessaire de prévoir une représentation des actionnaires privés, tandis que, dans toutes les entreprises apparaissait une nouvelle catégorie de gestionnaires: les «personnes compétentes».

La participation des travailleurs à la gestion des entreprises publiques est considérée comme un excellent moyen pour renforcer l’adhésion des forces productrices aux objectifs poursuivis. Elle peut être une source de faiblesse pour les entreprises, si la démagogie s’installe, si les objectifs à long terme sont méconnus et si la préférence va aux augmentations de traitement plutôt qu’aux investissements.

Régime juridique

Dans la plupart des pays, le régime juridique applicable aux entreprises publiques s’écarte du droit public pour s’inspirer des règles en vigueur dans les entreprises industrielles et commerciales. Ainsi, leur personnel échappe au statut de la fonction publique (Grande-Bretagne, France), leurs opérations financières sont conduites selon les méthodes applicables aux entreprises commerciales, (États-Unis, Espagne, France). En Grande-Bretagne, les entreprises publiques ne sont pas soumises au contrôle financier du Parlement applicable aux government departments . En France, le statut de très nombreuses entreprises publiques prévoit qu’elles «suivent pour leur gestion financière et comptable les règles en usage dans les sociétés industrielles et commerciales».

3. Fins

L’absence d’orientation

La finalité des entreprises publiques étant définie par l’État, ses organes doivent orienter et contrôler les entreprises. Cette subordination des entreprises publiques a été assurée de façon particulièrement stricte dans les États socialistes. Avant d’opérer leur reconversion en droit ou en fait à l’économie libérale de marché, ces États connaissaient une planification rigide qui ne laissait aux entreprises qu’une autonomie d’ordre matériel au stade de l’exécution des tâches prévues dans le plan. Dans les États capitalistes, la subordination du secteur public est beaucoup plus relative. Les entreprises publiques, selon l’objet de leur activité, dépendent de différents ministères de tutelle et leur action n’est pas strictement coordonnée. Seul le ministère des Finances et de l’Économie nationale est en mesure d’assurer une orientation et un contrôle réels. L’Italie, elle, s’est dotée d’un ministère spécialisé: le ministère des Participations d’État, chargé d’orienter et de contrôler la politique du secteur public.

Les controverses

Cette absence fréquente d’orientation ferme est le résultat de controverses politiques. La gestion des entreprises publiques est, en effet, soumise à des pressions politiques diverses, dont le moins qu’on puisse dire est qu’elles ne contribuent pas à améliorer le rendement et l’efficacité de ce secteur vital.

Pour les uns, il s’agit de prouver de manière définitive la supériorité du capitalisme privé sur la gestion étatique. L’erreur des nationalisations doit être mise en évidence et la déroute des économies strictement planifiées tout comme les déconvenues des politiques de relance d’inspiration keynésienne n’ont pas peu contribué au succès de cette thèse. On dénonce à l’envi le déficit des entreprises nationales dont on souligne et l’importance et la signification. L’inflation du personnel, l’inflation des dépenses improductives sont présentées comme les conséquences inévitables de la gestion publique. Ces thèmes sont devenus suffisamment populaires pour dépasser l’audience des partis de droite. Si le juriste a pu distinguer l’État et les entreprises publiques, le grand public ne s’est pas engagé dans une telle casuistique. Pour lui, l’État est derrière le directeur de l’entreprise publique, comme il est derrière le commissaire de police.

Pour les autres, la gestion des entreprises publiques n’est pas aussi catastrophique qu’on voudrait le faire croire. Dans la mesure où les défauts existent, ils résultent de la dénaturation des principes socialistes. Les partis de droite avaient intérêt à saboter l’édifice d’origine. De plus, ajoutaient les socialistes, le déficit n’est pas absolument un signe de gestion déficiente. Il peut être le résultat d’une politique sociale. Le recrutement intensif de personnel évite le chômage, de même que le refus de licenciement. Les bas prix des services rendus par l’entreprise évitent la hausse généralisée des prix dont seraient victimes les seules classes laborieuses. En d’autres termes, le problème n’était pas nié. On doutait simplement qu’il pût être résolu à l’aide d’arguments issus de l’économie libérale. Le déficit, blâmable dans un tel système, n’était plus aussi strictement condamnable dans une perspective socialiste. Au milieu de ces pressions contradictoires, l’État a souvent adopté la pire des politiques: ne pas choisir. Des entreprises publiques sont devenues le lieu géométrique où s’accumulent les inconvénients de l’économie libérale et de l’économie socialiste. Ce phénomène ne surprend pas. Il ne suffit pas de nationaliser, il faut encore donner à la nouvelle entreprise une finalité . Or, celle-ci n’est pas suffisamment affirmée pour servir de moteur aux cadres dirigeants.

Théoriquement les principes sont clairs. L’élimination de la direction capitaliste, la gestion dans l’intérêt général constituent des bases suffisantes pour l’entreprise nationale. Mais, au-delà de l’affirmation de cette évidence, les choses se compliquent. L’intérêt général que doit servir l’entreprise est-il purement fiscal, et s’agit-il seulement d’alimenter les caisses publiques? Est-il un intérêt économique, et s’agit-il seulement d’orienter la production, d’appuyer la politique économique du gouvernement? Est-ce enfin un intérêt social, et s’agit-il seulement de constituer des entreprises qui accordent les meilleures conditions d’emploi, de rémunération et de stabilité du personnel? Faute d’être défini avec soin, l’intérêt général devient un alibi commode pour la défense des divers intérêts particuliers.

Ainsi en est-il des servitudes que l’État fait peser sur les entreprises publiques. Il n’est pas anormal que la puissance publique impose à une entreprise de transports, dans le cadre d’une politique des transports, de consentir des diminutions de tarif pour être concurrentielle à l’égard du transport routier, qu’elle l’oblige dans le cadre d’une politique nataliste à consentir des avantages aux familles nombreuses. Mais est-on bien sûr que toutes les servitudes ainsi imposées aux entreprises nationales résultent d’une politique? L’État qui impose de telles obligations qui ne sont pas toujours justifiées par l’intérêt général peut ensuite difficilement protester, lorsque les dirigeants de l’entreprise invoquent les servitudes de l’intérêt général pour justifier une gestion déficitaire. L’incohérence de la politique des subventions résulte directement de cette interprétation. À des servitudes d’intérêt général mal définies, correspondent autant de subventions directes ou occultes – par voie de remises fiscales – injustifiées. Dans de telles conditions, les dirigeants ne se sentent plus responsables de leur gestion. Ils ne peuvent apprécier la qualité de leur direction. Une fois le critère du profit abandonné en faveur d’un intérêt général trop vague, les entreprises publiques ressemblent à des navires privés d’instrument de navigation. Cela explique une crise certaine du secteur des entreprises publiques dans la plupart des pays européens.

Encyclopédie Universelle. 2012.